海阳之战后，乌桓在辽西、辽东的势力被重创，而这个时候，丘力居正和张纯、张举勾结叛乱，顾不上东边，短期来看，辽东不会发生战事。
张怀道抓住时机种田、练兵，为了提升行政效率，他对体制进行了一些改革，设立了工部，农部和商部。对于这些改革，管宁他们并不同意，大汉推行重农抑商，张怀道的改革明显背离了这个方向。
不过，张怀道在辽东的威望如日中天，辽东的事情都是他一言而决，即使再多人反对，张怀道还是把改革推行下去。
工部，农部，商部建立之后，管宁一系的官员采取了抵制策略，没有人到这三个部门任职，这让张怀道非常恼怒。张怀道意识到，手下如果报团会对自己产生巨大的威胁。
好在邴原站在了他一边，给他拉来一些文官。邴原和管宁的友谊也因为这件事情产生了变化。
张怀道考虑很久，还是决定征辟一些世家弟子，公孙家，郑家，李家，沈家等都有人入仕。不过暂时来说，除了公孙度之外，张怀道并没有让世家弟子担任要职。他这么做的目的，一是缓和与世家的关系，二是给管宁一系的清流以警告。
张怀道真正的手段是建立了海城学宫，学宫挑选一些头脑聪明的年轻人加以培养，经过几个月的培训，让他们识字，了解官府的政策和法律。之后这些人被张怀道安排到基层，成为基层的小吏。他们单个来看是不起眼，但是随着一批批的海城学宫毕业生进入官府，就形成了巨大的影响力。
随着时间的推移，辽东的政局变成世家，清流和学宫派三足鼎立，一切都得以按照张怀道的意志进行。
“吴师傅，火药的配方你们研究出来了吗？”张怀道来到辽东最核心的制造局，这里有一千多名工匠，他们按照张怀道的指引，研究各种技术，许多技术是超越时代的。因此，这里的守卫十分严密。
吴铁匠被张怀道任命为制造局的负责人，他也没有让张怀道失望。这让张怀道颇为感慨，以前吴铁匠只是一个打铁的师傅，谁也没想到他能把制造局的事情做好，可见这世间并不缺乏有才能的人，大多数人是缺少机会。
“大人，我让人尝试各种比例的配比，最后留下了几种方子。”吴铁匠非常小心的说道。
张怀道看了看，这几个方子其中有两个十分接近前世火药的配比。
“重点研究这两种。”张怀道直接挑选了出来。
离开了制造局，张怀道和公孙度一起在海城视察，眼下冬天已过，海城的建设又开始了。城区在不断扩大，而南面的码头也基本建成。
“我准备在这里建一个造船厂。”张怀道说道。
“造船？”公孙度疑惑道，“主公，辽东境内河流并不多。”
“我要造的是那种巨大的海船。”张怀道说道，“现在的船最大的也不过数丈吧，这种船在海中航行风险比较大。如果造出那种数十丈的大船，就足以抵御大多数的海浪。”